不勧告通知前の「予約」について
申請者寿和工業（株）は、平成3年9月28日、御嵩町小和沢地区自治会代表との間で「小和沢全戸移転についての覚書」（以下「覚書」）を締結しています。「覚書」は内容的にみて、国土利用計画法（以下「国土法」）第23条が禁止している「予約」に該当する疑いがあると考えられます。
国土法によれば、知事が土地取引に適否の判断をする以前は、当事者間の関係を白紙の状態にしておくことによって、適正な判断を妨げることのないように、「予約」行為を禁止しています。
その国土法の「予約」とは、当事者の一方が合意に違反した場合、債務不覆行による損害賠償責任等の法的効果を裁判所が認めると予測される条件を具備している「当事者の合意」を指すと解されています。
これによって、「覚書」の内容を吟味しますと、一方の当事者である小和沢地区の住民は、寿和工業（株）に対し、小和沢地区内の土地を売却する代償として、土地代のほか、移転補償費、移転先の土地、生活に必要な施設の提供を受ける約定となっています。
「覚書」とはいえ、実体は、土地売買を前提とした「予約」、「契約」の色彩が極めて濃厚な内容となっています。
「覚書」は、土地の売買価格まで明記した契約ではありませんが、土地売買を前提とした移転補償費は一戸当たり1億2千万円と巨額の支払いが明記されています。
国土法によると、土地売買等届出（以下「届出」）に関わる土地に関する権利の移転の契約と一体とみなされる契約は、たとえ、それが移転補償、営業補償等、その名目のいかんに関わらず、土地に関する権利の移転契約に付随するか、または権利の移転と相当困果関係を有すると認められる支払いを内容とする契約が行われていると認められる場合には、届出書の「その他参考となるべき事項」欄に記入が必要とされています。
届出を受けた知事は、当該契約が適正かどうか否かの審査を行い、予定土地価格の的確な判断を行うこととされています。
つまり、届出の審査にあたっては、予定土地価格の一部が脱法的に移転補償等の名目で支払われる恐れもあるため、当該契約により支払われる移転補償等の額が適正なものであるか否かの審査を行うことが求められています。
しかるに「覚書」の内容は、一戸当たりの移転補償が1億2千万円、それに移転先の土地、生活に必要な施設、諸手続き費用等、予定土地価格と比較較量して法外といってもよいほどの巨額の代償が設定されています。
しかも、国土法によって不勧告通知前の金額の支払いは禁じられているにも関わらず、一戸当たリ1千万円が支払われている、ということです。
こうした「覚書」が、不勧告通知以前の段階で当事者間で取り交わされていたにも関わらず、届出書には記載されていなかったとすれば、虚偽の届出の疑いもあり、この間の事情について、どのような審査が行われたのか、また、不勧告通知以前に現金の支払いが行われたとのことですが、この点についてどう判断されるのか、ご回答下さい。
県の国土利用計画法所管課「覚書」の存在を知ったのは、平成4年9月3日の時点であり、同日寿和工業（株）から岐阜県に対して提出された「産業廃棄物総合処理施設推進への協力依頼要望書」に覚書の写しが添付されていたからです。したがって、県の所管課が土地売買等届出書を受理した平成3年10月31日から不勧告通知を出した同年12月10日までの間における届出書の審査過程において、県の所管課は届出書の「その他参考となるべき事項」欄に移転補償に関する覚書が交されていたことが記載されていないとは認識しておりませんでした。
なお、寿和工葉（株）が届出書の「その他参考となるべき事項」欄に覚書の内容を記載しなかったとすれば虚偽の届出の疑いもあるとの点については、本件「覚書」は寿和工業（株）と小和沢地区自治会との間で交されたものであり、土地所有者との間で交わされたものではないことなどを勘案すると、「その他参考となるべき事項」欄に覚書の内容が記載されていなかったことをもって、直ちに当該届出が虚偽の届出であると断定できないと考えております。
次に、この「覚書」にある移転補償費の12億円については、当該地区に在住していた10世帯の家屋、立木、竹、収穫材、改葬、祭祀、天恵物、休業補償等を公共用地の取得の補償基準によって評価した場合、この額が移転補償費として高すぎるとは一概に言えないと考えております。
また、通常の移転補償と異なり、地域まるごとの移転のため生活基盤が全くなくなること、行政的援助が期待できないこと、あるいは税法上の控除等の優遇措置も低いことなどから、地権者の了解を取り付けるには生活再建に必要な補償をせざるを得ないという面にも配慮が加えられたものと考えられ、このような要索を加味した場合、私企業と個人との間で交わされた移転補償の金額については、それ以上判断を加えることは困難であります。
したがって、県としては土地代の一部が移転補償費の名目で支払われたとは考えておりません。
以上の点から、国土利用計画法に禁止されている届出前及び不勧告通知前の売買及びその予約の禁止事項には反しないものと考えております。
ご指摘の「覚書」は、事業者と小和沢地区自治会との間で交わされたものであり、土地所有者との間で交わされたものでないこと、また、この事業が地域まるごとの移転を伴うものであリ、この「覚書」にある移転補償費は、同自治会員の移転後の生活再建に必要な費用と考えられる点などを勘案すると、土地代の一部が移転補償費の名目で支払われたとは考えられず、国土利用計画法で禁止している不勧告通知前の売買あるいはその予約には当たらないと考えております。また、同じ理由から、「覚書」の内容が届出書の「その他参考となるべき事項」欄に記載されていなかったことをもって、直ちに当該届出書が虚偽の届出であると断定できないと考えておリます。土地の利用目的について
国土法の土地取引規制の土地の主な目的の一つは、利用目的が適正かどうかを審査することにより、適正かつ合理的な土地利用を図ることである以上、届出書に正しい利用目的の記載は欠くことはできません。 「国土法関係質疑応答集」（国土庁土地局監修）によると、届出書に記載されるべき利用目的としては、「譲受人が意図する用途等をありのまま記載されるべきである」、「当面資金調達の見込みがないため利用の具体化が遠い将来になる場合、需要の動向から具体化の時期が未定である場合、事業実施に必要な許認可等の見通しが明らかでない場合等については、「現状推特（資産保有）」として行われていることがある。しかし、このような場合であっても、利用目的自体は特定しているのであるから届出に際しては、当該利用目的が記載されるべきものである」。「土地の利用目的としては、住宅用、農業用、工場用といった直接的な土地の利用区分に応じて記載するものであって、転売とか資産保有とかいう、いわば買主の側における土地取得の動機又は意図といったものは、参考として記載されることになる」。
「具体的な開発行為の段階でなければ記載不可能な詳細な設計図などは、記載の必要はないが、都道府県知事の判断が可能な程度の内容の記載を求められることになる。具体的には用途と利用の規模の概要の記入が要求される」と解されています。
しかし、本件の場合、平成3年8月23日、寿和工業（株）から町当局に該当土地において産業廃棄物処理場建設計画が通告されたのをはじめ、寿和工業（株）から町側へ計画の詳細な説明（9月18日）、同計画についての新聞報道（9月26日）、寿和工業（株）会長から町長に対する小和沢地区買収移転合意の通知（10月4日）、小和沢自治会長から町側に土地売却移転の説明（10月14日）など当該土地の利用目的が明白であったにもかかわらず届出書には、土地の利用目的として、「資産保有・資材置場」と記載されており、産業廃棄物処理場建設という利用目的は一切記載されていません。
さらに、平成3年8月23日から10月14日に至る一連の通知、通告などの動きは、平成3年10月24日、町側から可茂県事務所に対し「寿和工業（株）の産業廃葉物処分場計画についての経緯」として、事務連絡が行われており、当然のこと事実関係は、国土法の趣旨に反するものと考えられますが、知事が不勧告通知を出されるにあたり、どのような審査、指導が行われたのか、ご回答下さい。
県の所管課としても、寿和工業（株）の届出書を平成3年10月31日に受理する前から同社が小和沢地区に産業廃棄物処理施設を建設する意向を有していることは、新聞報道や平成3年10月24日の町から県事務所への事務通絡を通じて承知しておりました。しかし、このことは、むしろ御嵩町当局の方がより実態を知りうる立場にあり、利用目的が「資産保有・資材置場」とされていたことが「国土法の趣旨に反するものと考えられる」のであれば、まず、町自らが届出書の受理を拒むか、あるいは県への進達に際し「適当でない旨」の意見表示を行うことができたはずであると考えますが、当時の御嵩町の意見は「支障なし」であり、御嵩町としてもそのようにお考えにならなかったものと理解しております。ところで、予定地の全てを買収できる目途が未だ立っていなかった当時の状況では、産業廃棄物処理施設が建設できるかどうか不確実であり、寿和工業（株）がその場合には当該土地を資材置場として利用する討かあるいはそのまま資産として保有するしかないと考え、土地利用目的を「資産保有・資材置場」として届出をしたところ、それが適切でないとして受理を拒否しなかったからといって、あるいは一旦受理した上で利用目的に関して勧告しなかったからといって、直ちにそれが適当でないと断定できないと考えております。
このため、県の所管課としては、同年12月10日付けで「当該地区は、新丸山ダム建設のための資材運搬道路が計画されているので、今後の土地利用については十分配慮されたい。また、土地の取得後、開発行為を行う場合には「土地開発事業の適正化に関する指導要綱」を遵守し事前協議等を行うこと」を付記し、不勧告通知を行ったものであり、当時としては適切な処理であったと考えております。
ちなみに、その後、不勧告の対象となった約35.13ヘクタールの土地以外の土地についても、買収の合意ができたものについては順次届出がなされ、最終的に産業廃棄物処理施設の建設に必要な民有地全体の確保の目途が立った平成4年10月12日買収済用地を含む約39.9ヘクタール全体の利用目的を「産業廃棄物総合処理施設」とする土地売買等届出前協議申請書が出されたのであります。そして、この届出前協議申請書には、御嵩町長の「土地利用目的不適」との意見書が添付されていたところであり、当初の利用目的が「資産保有・資材置場」とされていたために、町が当該用地の産業廃棄物処理施設としての開発に的確に対応できなかったわけでなく、また、県としても当該意見書の存在を前提に審査しており、県及び町の適切な判断が阻害されたわけではないと考えております。
国土利用計画法は、土地の利用目的について法令上特別の規定を置いておらず、わずかに届出様式に「用途、規模等当該土地の利用目的を可能な限り詳細に記載すること。」と定めているだけです。また、国土庁の指導も「可能な限り具体的な利用目的を記載させることが望ましい」というものであり、これは都道府県に対する一般的な指導であると受け止めております。
予定地の全てを買収できる目途が立っていなかった当時の状況では、産業廃棄物処理施設が建設できるかどうか不確実でありました。建設できない場合には当該土地を資材置場として利用するかあるいはそのまま資産として保有するしかないと考え、事業者が土地利用目的を「資産保有・資材置場」として届出をしたことはやむを得ない判断であったと考えております。なお、最終的には産業廃棄物処理施設の建設に必要な民有地全体の確保の目途が立った時点で買収済み用地を含む約39.9ヘクタール全体の土地利用目的を産業廃棄物処理施設とする土地売買等届出前協議申請書が町経由で出され、適正に審査をしたところであり、何ら違法な点は無かったものと考えております。
並行審査について
岐阜県産業廃棄物の適正処理に関する指導要綱（以下「指導要綱」）第16条によれば、「施設設置者は、県土地開発要綱等に基づく屈出前協議又は事前協議を、原則として、法又は指導要綱に基づく事務手続きに先立って行い、当該協議結果通知を得ておかなければならない。」となっています。しかし、平成5年6月3日の町と県の調整会議において、県から例外扱いとして国土法に基づく土地売買等届出前協議と指導要綱に基づく事前協議を同時進行させたいと提案された旨の記録があります。
ところが、同年11月10日の調整会議で、県は、町の総合意見が「不適」であるため、意見修正がない限り、同時進行はできないと方針を変更しています。
更に、その一カ月後の12月10日の調整会議では、県の関係各部は同時進行で合意していると、再び方針を変更し、同月21日付で、指導要綱第16条の解説欄に「岐阜県土地対策連絡会議の意見を聞き、細部にわたり、協議、指示事項が明らかになったときをもって、当該協議結果通知を待たず産業廃棄物処理施設設置事前協議書を受理することができるものとする。」が追加され、この結果、平成6年1月31日に産業廃棄物処理施設設置事前協議書が提出されました。
この間の経緯をみますと、県の方針は二転三転したうえ、原則の手続きを変更し、いわば特例的に並行審査の方法を採用したものと考えられます。
慎重であるべき本件のような審査にあたって、町の意見修正がないまま、並行審査に移行するなど、特異ともいうべき方法を採用したのは、どのような理由によるものなのか、ご回答下さい。
平成5年6月3日の県と御嵩町との調整会議において、御嵩町から「産業廃棄物指導要綱第16条において、県土地開発要綱等（土地開発事業の適正化に関する指導要綱及び土地取引等における事前指導要綱）が優先する旨規定しているが、土地売買等届出前協議が整わなければ産業廃棄物施設設置事前協議の事務手続きは進まないのか」との質問が出され、県は「御嵩町から意見が出てくれば、産業廃棄物指導要綱に基づく事前協議の同時進行もあり得る」と回答したところであります。次に、同年11月10日の調整会議において、御嵩町から「町執行部、議会及び住民の間では土地売買等届出前協議による開発に関する事前協議の件より産業廃棄物処理施設の建設について議論が集中しており、開発に関する事前協議への対応は、産業廃棄物処理施設設置前協議の内客を十分吟味したうえで出したいと考えている」ので、産業廃棄物処理施設の詳細な計内容を知りたい旨の発言があり、県としては、御嵩町と連携を取りながら対応していきたい旨回答したところであります。
その後、同年12月10日、御嵩町との打ち合わせにおいて、土地売買等届出前協議の結果通知を待たずに、産業廃棄物施設設置前協議書を受理し、審査を開始する旨回答しております。
このように、御嵩町からの産業廃棄物施設の詳細な計画内容を知りたい旨の発言及び県と御嵩町との協議の結果を踏まえ、県において検討を行った結果、同年12月21日、岐阜県産産業廃棄物の適正処理に関する指導要綱第16条の運用に関し、「土地売買等届出前協議について岐阜県土地対策連絡会議の意見を聞き、細部にわたり協議・指示事項が明らかとなった時をもって、当該協議結果通知を待たず産業廃棄物処理施設設置前協議書を受理することができるものとする」こととし、平成6年1月31日に寿和工業（株）からの産業廃棄物処理施設設置等計画事前協議書を受理したところであります。
以上のとおり、当時の経緯を改めて確認いたしましたが、本事案に対する県の方針は当初から一貫していたと考えております。
平成5年6月3日の県と貴町との調整会議において、県は、「御嵩町から意見が出てくれば、産廃指導要綱に基づく事前協議の同時進行もあり得る」と回答したところであります。次に、同年11月10日の調整会議において、貴町から産業廃棄物処理施設の詳細な計画内容を知りたい旨の発言があり、県としては、貴町と連携を取りながら対応していきたい旨回答したところであります。その後、同年12月10日、貴町との打ち合わせにおいて、土地売買等届出前協議の結果通知を待たずに、産業廃棄物施設設置事前協議書を受理し、審査を関始する旨回答しております。このように、貴町からの産業廃棄物処埋施設の詳細な計画内容を知りたい旨の発言及び県と貴町との協議の結果を踏まえ、県において検討を行った結果、同年12月21日、産廃指導要綱第16条の運用に関し、「土地売買等届出前協議について岐阜県土地対策連絡会議の意見を聞き、細部にわたり協議・指示事項が明らかとなった時をもって、当該協議結果通知を待たず産業廃棄物処理施設設置事前協議書を受理することができるものとする」こととしたところであります。以上のとおり、本事案に対する県の方針は当初から一貫していたと考えております。
公的機関の開発計画（新丸山ダム建設計画）との関係について
当該地域周辺では、以前から新丸山ダム建設計画があり、当該地域にはダム建設のための資材運搬道路が計画されていましたが、産業廃棄物処理場建設計画の浮上にともない、平成3年11月頃、寿和工業（株）から県、御嵩町など関係方面に提出された上申書によってか、資材運搬道路はその後、大巾に計画が変更され、当該地域の外周を迂回するルートに変更された経緯があります。国土法関係の審査にあたっては、周辺における公共、公益的施設の整備との整合性について審査が求められていますが、以前から存在した国が実施する公共、公益的施設整備「新丸山ダム建設計画」と新たに浮上してきた産業廃棄物処理場建設計画との整合性について、どのような判断のもとに審査が行われたのか、なぜ、後発の産業廃棄物処理場建設計画が、公共性・公益性が高く、しかも先発のダム建設計画に優先される結果になったのか、この間の経緯について、ご説明下さい。
新丸山ダムの建設に伴い資材運搬道路が必要となることから、平成3年3月19日建設省中部地方建設局長と岐阜県知事との間で協定書を締結し、一般県道井尻八百津線を改良して、これを資材運搬道路として利用することとしておりました。しかし、その後、一般県道井尻八百津線を事業予定地内に含む産業廃棄物処理施設を建設したい旨、寿和工業（株）から御嵩町及び県の出先機関に対し話しがあり、平成4年10月12日、御嵩町に土地売買等届出前協議申請書が提出され、同年12月9日、県の所管課がこれを受け付けました。
これを受けて、県の可茂土木事務所、建設省中部地方建設局新丸山ダム工事事務所、御嵩町及び八百津町の関係機関の間で協議検討を行った結果、新丸山ダムの建設を順調に進めるためには、当初予定されていた資材運搬道路を変更することが適当である旨関係機関の間で合意が成立し、平成6年1月20日、建設省中部地方建設局長と岐阜県知事との間で変更協定書を締結したものであります。
また、同年3月4日、関連する御嵩町道に関する協定書が建設省中部地方建設局長と御嵩町長との間で締結されております。
なお、資材運搬道路のルートを変更するに至った理由は、次のとおりであります。
1、 資材運搬道路は新丸山ダム本体工事着手のため一刻も早く整備を図る必要があるが、当初ルートの一般県道井尻八百津線に固執すると改良に必要な用地買収に手間取る恐れがあり、資材運搬道路の供用開始が大幅に遅れ、ひいては新丸山ダムの建設計画に大幅な遅れが生じることが必至であったこと。
2、 大久後地区の水没地権者の生活再建対策上は、変更後のルートの方がむしろ適切であり、同地区の用地買収を円滑に進めるためにも変更案でお願いしたい旨、御嵩町からも強い要望があったこと。
3、 建設省としても、仮にルートを変更しても資材運搬に支障はなく、また、道路延長が長くなるがトンネルなどの工事が必要なくなることから工期、工費の点でも違いはないと判断したこと。